La vocal y docente, Rosario Guerra, sobre la importancia de generar una institución catastral en el Perú
Llegamos a la entrevista con la sensación que sería solemne. Sin embargo, una mujer amable y enérgica revierte rápidamente esa sensación. Orgullosa de su origen popular, nos cuenta que vivió en Villa el Salvador, donde aprendió que con organización y esfuerzo una ciudad puede surgir de la arena. Nos habla también de su vocación por el derecho registral y de su apuesta por él como un derecho ‘cercano a la gente’.
Nosotros habíamos pensado preguntarle por su tesis y así lo hicimos. Pero, la experiencia vital de la vocal Guerra permea toda esta entrevista.
- Su preocupación sobre la existencia de un catastro surge a partir de identificar los elementos que, en la realidad, afectan la garantía del derecho a una propiedad predial, ¿Qué nos podría comentar, en base a su experiencia, sobre la relación entre el derecho de propiedad y el catastro?
Todos buscamos tener una propiedad que podamos oponer. Y, actualmente, la herramienta más eficaz para la oponibilidad es el registro público. Sin embargo, oponer la titularidad ya no es suficiente. Dado que el suelo es escaso, la oponibilidad requiere de mayores herramientas, que ya no dependan ni del propietario, ni de la buena voluntad de sus colindantes, sino de que el Estado ejerza su función de garantía de los derechos fundamentales, entre estos, del derecho a la propiedad. Para ello, se debe crear un catastro que permita no solo oponer la titularidad, sino el propio objeto de esa titularidad. Allí nace la relación entre el derecho de propiedad y el catastro, pues este dota de legitimidad técnica a la oponibilidad, ya no solo respecto a la titularidad jurídica, sino a la oponibilidad respecto al propio predio.
- Hace un par de años, sustentó su tesis de doctorado “La efectividad del derecho a la propiedad predial en el Perú”. En ella, señala que un elemento fundamental de la efectividad es que exista una relación colaborativa entre el registro y el catastro, y que el principal problema del Perú es que no tiene un catastro, sino solo instituciones que “generan catastro”. ¿Cuál es la diferencia y sus consecuencias en el ejercicio efectivo del derecho a la propiedad predial?
Uno no solo debe saberse propietario, sino que debe efectivizar ese derecho. Así como el derecho a la salud requiere que el Estado implemente hospitales, el derecho a la propiedad también exige el desarrollo de una institucionalidad. Actualmente, contamos con los registros públicos, sin embargo –y como hemos señalado en la respuesta anterior– ya no basta con oponer la titularidad jurídica. Se hace necesario un ente técnico que garantice la oponibilidad del propio predio. Para eso, se requiere un catastro.
Ahora, es importante distinguir las distintas acepciones del catastro: como institución pública, como disciplina y como actividad. En este caso, estamos hablando de la necesidad de una institución pública que se dedique, exclusivamente, a gestionar y administrar el catastro, a dar políticas catastrales.
Con lo dicho, no quiero soslayar los avances en torno a la creación del Sistema Nacional de Catastro Predial. Sin embargo, dicho sistema dispone que diversas actividades catastrales sean realizadas por instituciones públicas que tienen otras funciones e incentivos políticos distintos. Por ejemplo, en el caso de las municipalidades, es difícil que los alcaldes le den prioridad a la actividad catastral, pues esta no es vista como una obra tangible que pueda atraer votos.
- En su tesis, usted señala que la Ley 28294, Ley del Sistema Nacional de Catastro Predial (SNCP), fracasó en su propósito de acabar con la “desarticulación de la información”, pues creo un “sistema” y no una “institución” ¿Qué implicaría que el SNCP sea una institución?, ¿dicha institución debe ser necesariamente centralizada?
No hay un sistema perfecto, ni que calce a todas las realidades. Hay países donde existe un sistema centralizado. Por ejemplo, en España existe la Dirección Nacional de Catastro que depende del Ministerio de Hacienda. En el Perú, en cambio, el sistema de catastro fue aprobado por el Ministerio de Justicia y lo que hace es asignar actividades catastrales a diversas instituciones. Ahora bien, independiente de quien lo cree, se debe generar una institución que fije la política y los lineamientos.
Actualmente, en el Perú se han dado pasos muy importantes que quizá no valoré en su dimensión cuando escribí la tesis. Entre estos, la división entre el catastro rural y urbano. Este último busca crear un Catastro Único Nacional (CUN). Es decir, no más catastros desagregados. No más actividad catastral, sino institución catastral.
Un punto más: en el Perú, no se debe confundir la actividad de recopilación de datos que hace la SUNARP con la actividad de generación de datos que debe hacer una institución catastral. Eso sí, ambas instituciones deben actuar en coordinación: el registro debe declarar el derecho y el catastro identificar los detalles del predio.
- Sobre esta relación, ¿Cuáles son las principales críticas respecto a que el registro y el catastro convivan en una sola institución?
En doctrina ya se ha distinguido entre los objetivos del registro y los del catastro. El primero tiene como principal objetivo dotar de oponibilidad al derecho de propiedad; mientras que, el catastro, va mucho más allá de la garantía de la propiedad: generar información no solo para garantizar los derechos inscritos, sino para definir zonas vulnerables, contribuir con la planificación urbana, entre otros. Entonces, subsumir el catastro en la institución registral implicaría limitar al catastro en sus funciones.
- ¿Cuáles deberían ser para usted los principales lineamientos de una política catastral?
Lo primero que debe hacer el Estado peruano es asumir que necesitamos un catastro. En segundo lugar, considero que debemos ir paso a paso. Debemos ser realistas. Es clave admitir que no todas las municipalidades pueden hacer catastro. Necesitamos generar las garantías institucionales para llevar a cabo la actividad catastral.
Lo más importante es que creemos las cartografías necesarias e ir implementando las herramientas que permitan el levantamiento masivo de la información sobre el suelo. En ese sentido, creo que la actividad geográfica debe ser una tarea tanto del sector público como del privado. Así como fomentar la organización vecinal, la que es parte de nuestra herencia como una ciudad principalmente autoconstruida.
- En Lima y otras ciudades, el suelo es cada vez más escaso y, en vez de densificar, se sigue promoviendo la ocupación horizontal, incluso, a través del tráfico de terrenos. Lo que, a su vez, incrementa el valor del suelo. ¿Cuál podría ser el impacto de una política de catastro en la reducción de este fenómeno especulativo?
El catastro forma parte del planeamiento urbano. Mientras tengamos suelos que no han sido debidamente catastrados, siempre habrá un peligro de que entren al tráfico de terrenos. En teoría, el Estado debería ser el mayor interesado en formalizarlos y darles el respectivo levantamiento catastral. En países en que el catastro y el registro están muy desarrollados, primero existe el predio y, luego, el propietario. En Perú, es al revés.
En ese sentido, me parece muy valiosa la experiencia de COFOPRI en los asentamientos humanos. Pues, como parte de su tarea de otorgar titularidad han hecho un levantamiento catastral que contiene una de las mejores bases gráficas del país. Sin embargo, es necesario mejorar el despliegue de COFOPRI, pues la formalización no se puede quedar en los primeros actos, sino que debe acompañar al proceso de autoconstrucción y densificación.
- ¿Existe una política pública que promueva la formalización de los procesos de densificación por autoconstrucción?
Existe la posibilidad de regularizar lo ya construido. Sin embargo, el Estado no puede llegar cuando todo ya esté construido. Rescato, en ese sentido, la experiencia del Banco de Materiales, que no solo daba dinero para construir, sino asistencia técnica para la autoconstrucción. Pienso que esa política debe recuperarse.
Instantáneas:
- Luego de 25 años de ser parte de la SUNARP, ¿Qué reflexión le generan las experiencias que ha vivido y cómo imagina el futuro de esta institución?
Soy creyente y, por eso, creo que los tiempos de Dios son perfectos. Nunca pensé dedicarme a la materia registral. Sin embargo, mis primeras prácticas fueron en el Parque Industrial de Villa El Salvador, donde los trámites para el saneamiento y la habilitación urbana eran parte del trabajo cotidiano. Allí fue mi primera experiencia con el registro. Luego, dejé de ser usuaria para ser parte de él: primero, como registradora y, luego, como vocal.
Todos los días son aprendizajes en la SUNARP. Allí he hecho mi especialidad. En contacto con la realidad, de la cual aprendo todos los días. Más que mi centro de trabajo es mi alma mater, una universidad de la que no sé cuándo voy a egresar.
- También se dedica a la docencia, ¿Cuál fue su principal motivación para enseñar?
Enseñar siempre me ha gustado. En Villa el Salvador, donde viví, fui alfabetizadora. Luego, trabajé como docente de educación inicial. Agradezco estas dos experiencias porque me permitieron encontrarme con mi vocación docente. Y, ¿por qué derecho registral? Porque considero que es una rama del derecho palpable: lo ves, lo sientes, los sufres. El derecho registral debe ser un derecho cercano a la gente.
- ¿Cuál es una lectura imprescindible en sus cursos?
El primer curso que dicté fue derecho concursal y lo primero que le hice leer a mis alumnos fue un cuento: Junta de acreedores de Julio Ramón Ribeyro. Ando en búsqueda de un cuento para mis alumnos de derechos registral. Por lo demás, lo más básico es leer un buen libro sobre los principios del derecho registral.
- Y en sus ratos libres, ¿Qué le gusta hacer?
No soy una persona que vea series o películas de moda en las plataformas como Netflix. A mí lo que me gusta es YouTube, donde disfruto viendo ponencias de otros profesores y colegas.