CAPECO promueve proyecto de ley de modificación del presupuesto público para incrementar la partida dirigida a los subsidios habitacionales
Nos dirigimos al cuarto piso de uno de los edificios ubicados en el centro financiero de San Isidro. Al llegar, una mujer amable nos dirige hacia una sala de directorio y nos indica que esperemos allí al ‘doctor Chang’. Mientras esperamos, contemplamos dos fotografías del acantilado de la Costa Verde, una de ellas, fechada a fines de los cincuenta; la otra, ya en los dos mil, con la vista del imponente centro comercial Larcomar.
Cuando el asesor legal de CAPECO, Richard Chang, llega al directorio, nos encuentra observando las fotografías y sentencia: ‘las ciudades no dejan de cambiar’. Minutos después, ya sentados, comenzamos la entrevista.
- Está a punto de cumplirse un año desde la publicación de la Ley N°31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible (Ley DUS), ¿Cómo evalúa su proceso de reglamentación y cuáles han sido los principales aportes de los gremios empresariales como parte de la plataforma de coordinación y diálogo instalada por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVSC)?
En efecto, hace un año se aprobó la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible. Como hemos comentado, esta es una herramienta dentro de varias que se tienen que implementar en el marco de la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo (PNVU), y así lograr los objetivos que se plantean. Uno de los principales objetivos es mejorar, cuantitativa y cualitativamente, el hábitat, tanto interno, a nivel de diseño, como externo, comprendiendo la ciudad en la que este se desarrolla.
Ahora, sobre la reglamentación, considero que estamos ante una norma nueva –no porque las materias sean nuevas, sino porque es la primera vez que se consolidan en una sola norma de rango de ley– y compleja, pues propone un paradigma de desarrollo de ciudades y de vivienda de interés social distinto al que ha configurado nuestras ciudades. Esas características nos han llevado a repensar las cosas y a entender varios procesos de una manera distinta.
Actualmente, el MVCS ha propuesto cuatro reglamentos: el primero, está referido a lo que son los instrumentos de planeamiento; el segundo, a instrumentos de gestión urbana del suelo; el tercero, al desarrollo de vivienda de interés social (VIS) y al operador público de suelos; y, el cuarto –que también será una novedad-, está referido a las infracciones y sanciones, no para los administrados, sino para los funcionarios públicos que son los encargados de implementar esta norma.
Mi opinión es que la reglamentación se está tomando su tiempo y que se está avanzando a partir de los consensos. El más avanzado de los reglamentos es el reglamento uno, pues ya se pre publicó y están en etapa de consolidación de los aportes para su aprobación.
Personalmente, no estoy tan seguro de que lo mejor sea aprobar los reglamentos uno a la vez. Creo que hay varios instrumentos que van de la mano. Es bien difícil que se apruebe un reglamento, entre en vigencia, mientras que los otros están rezagados. En esa circunstancia, habrá una vacancia de norma, lo que producirá que tengas instrumentos vigentes, pero sin capacidad de ser implementados. Y eso puede ser un problema al momento de gestionar un proyecto urbano, pues es necesario prever diversos instrumentos para garantizar su viabilidad, tanto desde la Administración Pública como desde los administrados.
Creo que los dos primeros reglamentos – instrumentos de planificación e instrumentos de gestión del suelo– deben ir de la mano y estar en un solo cuerpo normativo. Ya en una segunda fase, podemos entrar a ver los temas vinculados a la VIS y al operador público de suelos. Y, en una tercera, todo lo que tiene que ver con las infracciones y el control a la administración en la implementación de las normas.
Finalmente, sobre el aporte de los gremios empresariales, partimos de la premisa de que una norma no transforma una realidad, ni tampoco la crea. Y, en ese sentido, lo que el sector empresarial puede aportar es una especie de testeo. Pues, cuando uno regula desde la perspectiva académica, política o social, debe tener en cuenta que el objetivo es que la norma que se produzca termine en algo concreto y realizable…
- Usted diría que aportan principio de realidad…
Por decirlo de alguna manera, sí. Todos queremos una mejor ciudad, definitivamente. Donde haya espacio público, donde la gente pueda desarrollarse competitivamente, donde haya inversión para generar trabajo y mayor VIS. Pero todos estos objetivos deben realizarse desde una institucionalidad que funcione.
Por ejemplo, en el caso de la VIS, uno de los principales problemas ha sido la gestión del suelo como bien escaso. Entonces, ahí es donde el sector empresarial exige una buena mirada de la planificación urbana. Pues las inversiones que requiere la VIS exigen de un marco regulatorio que permita hacerlo y que funcione.
- Sobre este tema, una reciente investigación de GRADE financiada por CAPECO, ADI y ASEI, concluye que uno de los instrumentos que contribuirían a la generación de suelo para VIS es el operador público de suelos. Esta propuesta, finalmente, ha sido incorporada a la Ley DUS, ¿Cuáles son las expectativas del gremio con relación a su implementación y funcionamiento?
Uno de los principales problemas para el desarrollo de viviendas, en especial, las de interés social, es la escasez de suelo. Entonces, uno de los principios que se ha logrado incorporar en la Ley DUS, es el de lograr la mayor eficiencia y productividad del suelo.
En ese contexto, uno de los mayores tenedores de suelo en el Perú es el Estado. Además, lo tiene en zonas donde ya hay servicios o donde hay las condiciones para acceder a ellos. Una vez leí un informe que señalaba que, si el Estado pusiera a disposición todo el suelo que tiene, el déficit habitacional podría reducirse hasta en un 30%. Entonces, de ahí es que nace la iniciativa del sector empresarial de crear esta empresa de suelos.
Siempre se ha dicho que es el sector empresarial el que especula con el suelo. Lo que no es cierto, pues son muy pocas las empresas que tiene bancos de suelos. En realidad, la tendencia de los promotores inmobiliarios –mucho más en esta coyuntura política– es comprar y vender. Es raro que una empresa retenga suelo.
Dicho esto, desde el sector empresarial consideramos que el Estado, como gestor público, ha tenido muchas limitaciones –regulatorias y políticas– para poner suelo en valor y a disposición del mercado. ¿Cuál es la idea de que el Estado cuente con un operador de suelos? La idea es disminuir el valor del suelo habilitado, pues uno de los grandes problemas que hoy enfrenta la producción de VIS es dotar de servicios al suelo. Habilitar un terreno para Techo Propio es lo mismo que habilitar un terreno para segmentos A/B. Entonces, eso es lo que encarece la vivienda. Pero si el Estado pusiera el suelo, ese aporte impactaría directamente en el valor final de la vivienda y, en esas circunstancias, sí podríamos llegar a los sectores de menores ingresos.
Finalmente, ¿Por qué propusimos que sea una empresa pública de derecho privado? Porque siendo empresa privada, el Estado tendrá todas las prerrogativas de una corporación para poder ser más dinámico en el mercado: adquirir suelo, asociarse con privados y, en general, tener mejores instrumentos de gestión que una entidad pública.
- En el Informe Económico de la Construcción de mayo de 2022 publicado periódicamente por CAPECO, se alerta de la extensión de la paralización del sector construcción hasta 2023 y se plantea que uno de los factores estructurales asociados a la paralización es la ineficiencia de los gobiernos subnacionales, ¿Cómo cree usted que los instrumentos de gestión regulados por la Ley DUS ayudarán a revertir tal situación?
Uno de los grandes problemas para tener ciudades sostenibles y competitivas es el desempeño de los municipios. En este momento, estamos de cara a nuevas elecciones y la oferta política sigue siendo, lamentablemente, casi la misma. El futuro no parece promisorio. A eso, súmale otro dato, que aproximadamente solo el 10% de los municipios cuenta con un plan urbano –sin hablar de su calidad– y eso, ¿a qué se debe? A que esos instrumentos no dan réditos políticos inmediatos a nuestras autoridades, ni son baratos, ni fáciles de hacer. Entonces, prefieren hacer una pista o, peor, prefieren, simplemente, que no haya plan para poder hacer lo que quieran. Eso, yo creo que tiene que cambiar.
Por eso, desde CAPECO hemos propuesto que, mientras que la decisión de hacer un plan siga en manos de los municipios, no hay un real incentivo para que lo hagan. Entonces, nosotros creemos que es el gobierno central quien debe tomar las riendas, pues es este el que hace la mayor inversión en el territorio: a través de los programas de infraestructura, es el que subsidia la vivienda, es el que aprueba la política, el que ejecuta los planes de inversión en agua y saneamiento. Entonces, es el Gobierno Central el que debería generar la inversión para que todas las ciudades, al menos de manera progresiva, cuenten con planes urbanos. Y, como la norma no cambia automáticamente la realidad, también es el Gobierno Central el que debe proveer a los municipios de los gestores públicos capaces de ejecutar esas normas y aprobar o actualizar planes cuando corresponda.
- En ese mismo informe, CAPECO señala que otro de los factores que contribuye a la paralización del sector es la reducción del presupuesto asignado para el subsidio a la VIS y se adhiere a una propuesta de Ley de Financiamiento Habitacional, ¿Cuáles son los principales aportes de dicha ley a la dinamización del sector?
La brecha del déficit de vivienda se ha ido reduciendo de manera muy lenta. Los avances conseguidos se han logrado a partir de los subsidios del Estado, con programas como Mi Vivienda y Techo Propio, que apuntan a diferentes segmentos. Si bien estos programas no están llegando a los sectores que necesitamos que lleguen, no dejan de ser importantes. Y hay que reconocer que eso se ha logrado gracias a una inversión que hace el Estado año a año. Este gobierno, sin embargo, ha reducido esta partida de manera sustancial, lo que impedirá que la brecha se reduzca.
Lo que se propone es que el Estado retome su responsabilidad de seguir otorgando estos subsidios. Para que quede claro, no a las empresas, sino directamente a las familias. Lo que implica que se apruebe una ley de modificación del presupuesto público.
Desde CAPECO insistimos en que estos subsidios dirigidos a las familias deben ser entendidos como una inversión social y no como un gasto, pues mientras sigan siendo percibidos como tales siempre serán una carga. El día que el Estado entienda que esos subsidios, al mejorar las condiciones de vida de las familias y promover el empleo, son una inversión, será más difícil que el Estado se atreva a reducir esas partidas presupuestales.
- Los gremios empresariales vinculados al desarrollo urbano han mostrado una preocupación permanente por el crecimiento informal de las ciudades y han planteado que uno de los factores que podría mitigar ese tipo de crecimiento es la ampliación de la oferta de VIS. En ese sentido, hace poco, el MVCS emitió una opinión vinculante sobre la Ordenanza N°2361 y, en particular, sobre la imposibilidad de que algunos distritos excluyan de sus jurisdicciones la construcción de VIS, ¿usted cree que la opinión vinculante cierra el debate o considera que es necesario derogar la ordenanza referida?
Lo que ha sustentado esta opinión vinculante es la Ley DUS, pues antes de su publicación era más intenso el debate en torno a cómo se repartían las competencias para regular en materia de VIS y en temas de parámetros urbanísticos y edificatorios. Tal fue el debate, que llegó hasta el Tribunal Constitucional, a través de una demanda competencial presentada por la Municipalidad de San Isidro contra el MVCS. Dicho sea de paso, hubiera sido ideal que el Tribunal Constitucional aprovechara la ocasión para dilucidar sobre las competencias que le corresponden a cada nivel de gobierno. Sin embargo, no lo hizo.
Técnicamente, estamos ante una competencia compartida y las competencias compartidas son aquellas que se ejercen por distintas instancias en cada fase. Algunas fases corresponden al Gobierno Central y, otras, a los gobiernos locales. En el caso de la VIS, es muy claro, lo que le corresponde al Ministerio es generar la Política Nacional de Vivienda y las normas técnicas marco; y, lo que les corresponde a los gobiernos locales, es planificar la ciudad y llevar a cabo los instrumentos de gestión para que se cumpla dicha Política Nacional de Vivienda y las normativas de carácter nacional.
Lo que sucede en la práctica es que, mientras algunos municipios siguen proponiendo que la VIS se construya en la periferia, el MVCS propone que la VIS se incorpore a la ciudad, principalmente, a aquellas zonas donde hay suelo con servicios. En esta materia es que la Ley DUS zanja el debate, pues esta dispone que ningún municipio puede exceptuar la generación de VIS dentro su jurisdicción y, por tanto, sus planes deben contemplarla.
Respecto a la opinión vinculante, el MVCS no ha establecido la jerarquía entre la ordenanza referida y el Reglamento Especial, sino que ha apelado al mandato de la propia Ley DUS sobre la obligatoriedad de que todos los municipios contemplen VIS en sus jurisdicciones. Algunos colegas han indicado que el Ministerio ha realizado un control difuso, declarando la inaplicación de la ordenanza o, incluso, su derogatoria tácita. Yo, sin embargo, no lo entiendo así. Lo que entiendo es que el Ministerio, ante dos normas que regulan lo mismo, ha optado por aquella que tiene una base de ley y, además, es emitida por el órgano rector.
Ahora, ¿es suficiente la opinión vinculante para que el tema quede resuelto? Yo creo que no. Porque aún con opinión vinculante, existen muchos municipios renuentes. Entonces, desde CAPECO, proponemos establecer una mesa de diálogo donde, de una vez por todas, los actores se pongan de acuerdo. Considero que los municipios deben entender que no pueden proscribir la VIS de sus jurisdicciones, pero sí tienen la competencia para decir en qué zonas de sus jurisdicciones se desarrolla VIS. Por ejemplo, en las vías estructurantes, pues en ellas hay las condiciones para recibir mayor edificabilidad.
- La Comisión de Vivienda del Congreso de la República ha aprobado el dictamen del proyecto de ley N°580 que insiste con la flexibilización de los procesos de formalización, ¿Cuál es su opinión al respecto?
Desde CAPECO proscribimos este tipo de iniciativas. Sin embargo, reconocemos que es una realidad y que esta necesita de una intervención del Estado en todos los niveles. La vivienda es una necesidad básica y la gente buscará satisfacerla en función de sus posibilidades e ingresos.
Sin embargo, nosotros creemos que el crecimiento informal de la ciudad no es la mejor opción, pues no garantiza la seguridad de las familias, muchas veces se ocupan zonas que no deberían ser ocupadas –lomas, patrimonio arqueológico, entre otros– y no se garantiza, tampoco, el uso eficiente del suelo. Lo más penoso es que las familias no acceden a los servicios básicos y, por tanto, estamos ante una opción que no es realmente una solución habitacional, entendida esta como algo más allá de un techo.
Por eso, nosotros apostamos por un esfuerzo conjunto entre los sectores empresariales y el Estado para generar VIS, bajo un esquema de inversión y planificación. Y, para que esto se logre, tiene que haber una Política Nacional de Vivienda, tienen que existir los subsidios necesarios para las familias que más lo requieran, tiene que haber una adecuada planificación urbana y, por último, tienen que darse los niveles de inversión requeridos desde el sector privado para que esto sea viable.
- Volviendo al informe de mayo de 2022 emitido por CAPECO, se señala que la crisis política es uno de los factores que acentúan la paralización del sector construcción. Una de las expresiones de esta crisis es el cambio recurrente de ministros. Sin embargo, el actual Ministro de Vivienda, Geiner Alvarado, es el único que continua desde el primer gabinete, ¿Cómo evalúa su gestión?
El sector tiene diferentes problemas. Algunos de los cuales hemos venido conversando y que se expresan en diferentes niveles de gobierno. A ellos, se le suma la actual crisis política. En ese sentido, el solo hecho de que haya un ministro que esté durando, podría decirse que es bueno, pues eso ha permitido seguir avanzado –no al ritmo que se quisiera, pero avanzando al fin– en temas claves como la reglamentación de la Ley DUS o el incremento del presupuesto a los subsidios. Sin duda, se podrían lograr más cosas. Dada la coyuntura, sin embargo, valoramos estos esfuerzos, pues expresan cierta voluntad política de resolver los problemas del sector.
Instantáneas:
- ¿Con qué frase describiría a Lima? ‘Con mucho potencial’.
- Si tuviera que explicarle el Derecho a la ciudad a un niño, ¿Qué le diría? Que todos somos parte de todos.
- ¿Netflix, Spotify o literatura? Personalmente, literatura, aunque soy asiduo a todos los formatos, cuando la maestría me lo permite.
- ¿Y qué recomendación daría a los interesados en el derecho urbanístico? Lo primero que les pediría a todos es que lean las normas. Y también la literatura urbanística brasilera. En especial, a Paulo Sandroni.