La vivienda de interés social en el Perú

A propósito de la opinión vinculante del MVCS sobre la prevalencia normativa del Reglamento Especial de Habilitación Urbana y Edificación sobre la Ordenanza N°2361-2021-MML*. 

El déficit habitacional en el Perú

Según la exposición de motivos de la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible (en adelante, Ley DUS),

en el año 2017, el déficit habitacional ascendía a un total de 1 909 925 unidades. De ese total, 483 978 corresponden al ámbito rural y 1 426 045 (aproximadamente 7 millones de personas) al ámbito urbano. Ello, a su vez, se divide en déficit cuantitativo, es decir el número de familias que carecen de vivienda, ascendente a un total de 572 357; y el déficit cualitativo, vivienda hacinada y de mala calidad, ascendente a 853 688 unidades (Proyecto de Ley N°7660/2020-PE)

Según la misma fuente, este déficit afecta, principalmente, a los sectores D y E de la población, es decir, a los de menores ingresos económicos, que solo son atendidos con el 4% de la producción anual de vivienda (Proyecto de Ley N°7660/2020-PE), lo que los deja a merced del mercado informal, perpetuando un crecimiento extensivo e insostenible de las ciudades y ocupando suelo inadecuado y sin servicios.

Así también lo hace notar la Política Nacional de Vivienda y Urbanismo, aprobada mediante Decreto Supremo N°012-2021-VIVIENDA, que indica que “el 52.5% de las familias urbanas (de los niveles socioeconómicos C, D y E) no acceden a servicios de infraestructura, ni equipamiento urbano (INEI 2019b)”.

Es frente a este déficit, en especial, al déficit cuantitativo de vivienda que afecta a los sectores más pobres, que es necesario implementar una política de producción de vivienda de interés social.

 

El derecho a la vivienda en el Perú

En el contexto de la implementación de las reformas neoliberales en la década de los 90’, hubo un desmontaje de la institucionalidad encargada de garantizar el acceso al derecho a la vivienda. Así, se eliminó el Ministerio de Vivienda, el Banco Central Hipotecario y el Banco de la Vivienda. A la par, se creó COFOPRI, dirigido principalmente, a implementar las políticas de regularización y titulación del suelo. Este desmontaje también tuvo su expresión normativa, en la eliminación del reconocido explícitamente del derecho a la vivienda en la Constitución de 1993.

Con el retorno a la democracia, sin embargo, parte de dicha institucionalidad ha sido recuperada, se creó el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) y, como parte orgánica de este, el Fondo Mi Vivienda, dirigido a reinsertar la oferta de subsidios a la compra de vivienda.

En el ámbito constitucional, sin embargo, no se ha recuperado el rango explícito del derecho a la vivienda como derecho fundamental[1]. Aunque es preciso indicar que la adhesión del Estado peruano a diversos tratados internacionales que reconocen el derecho a una vivienda adecuada hace posible considerar que este es parte de nuestro sistema normativo y que goza de rango constitucional[2]. Entre los más importantes, el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948); y el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales (1966).

Los aspectos fundamentales del derecho a una vivienda adecuada han sido desarrollados por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas en la observación general N°4 (1991), la que lo define como “el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte”, así como también especifica las condiciones mínimas exigibles para considerar que una vivienda es adecuada: seguridad jurídica de la tenencia, sea cual fuere el tipo de tenencia; disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura que garanticen la salud, la seguridad, la comodidad y la nutrición de sus habitantes; gastos soportables, es decir, que los gastos que implican la vivienda no deben impedir ni comprometer el logro y satisfacción de otras necesidades básicas; habitabilidad, en el sentido de poder ofrecer a sus ocupantes espacio adecuado y protección frente a las amenazas a su integridad, su salud y su seguridad física; asequibilidad, en especial, garantizar que el derecho a una vivienda adecuada sea asequible para los grupos en situación de desventaja; lugar, es decir, que la ubicación de la vivienda permita el acceso a opciones de empleo y a los servicios de salud, educación y otros servicios sociales; y adecuación cultural, principalmente, en los materiales y la manera en la que se construye la vivienda.

La Ley DUS y la política nacional de vivienda

Hasta la aprobación de la Política Nacional de Vivienda y la Ley DUS, las políticas de vivienda en el Perú se han caracterizado por su vocación curativa, es decir, de regularización de la ocupación informal del suelo; y por una política de subsidios dirigida, principalmente, a los sectores más acomodados: “dos tercios de las viviendas nuevas formales financiadas en parte con subsidios públicos (Fondo Mi Vivienda) benefician al tercio de la población que tiene mayores ingresos” (ADI, ASEI, CAPECO 2021, 5). Por el contrario, este nuevo marco normativo pretende modificar el enfoque de la política hacia una vocación preventiva, promoviendo la intervención pública en la producción del suelo urbano y la producción de vivienda de interés social.

En ese ámbito, el título III de la sección IV la Ley DUS contempla mandatos específicos vinculados a la vivienda de interés social, entre los que destacan: el reconocimiento explícito del derecho a una vivienda digna y adecuada (artículo 81.1); la definición de Vivienda de Interés Social (artículo 81.2); la obligatoriedad de una política nacional de vivienda, en concordancia con los estándares internacionales (artículo 81.3); la preferencia porque los proyectos de Vivienda de Interés Social sean promovidos en suelo urbano consolidado (artículo 81.4) y que su desarrollo responda a las necesidades de distintos tipos de hogares existentes (artículo 81.5); y la obligación de los gobiernos locales de incluir una estrategia para la provisión de Vivienda de Interés social en los planes de desarrollo urbano, acabando con la omisión actual de los alcaldes de identificar la demanda de vivienda en sus jurisdicciones (artículo 83).

La Política Nacional de Vivienda, además, contempla entre sus objetivos prioritarios: “Garantizar la sostenibilidad de las dinámicas de ocupación del suelo y centros poblados del país” (objetivo prioritario 2) e “Incrementar el acceso a una vivienda adecuada en las ciudades y centros poblados del país, priorizando a la población en situación de pobreza o vulnerabilidad social” (Objetivo prioritario 3), los que, a su vez, se proponen los siguientes lineamientos vinculados a la producción de vivienda social en suelo consolidado: “Desincentivar la ocupación informal y especulativa del suelo” (lineamiento 2.3), “asegurar la producción de suelo en zonas seguras y servidas” (lineamiento 2.4) y “ampliar las alternativas existentes de acceso a vivienda adecuada, priorizando a la población en situación de pobreza o vulnerabilidad social” (lineamiento 3.1), entre otros.

La opinión vinculante del MVCS

En el marco de los dispuesto por el literal c) del artículo 36 de la Ley N°29090, el MVCS aprobó, mediante Decreto Supremo N°010-2018-VIVIENDA, el Reglamento Especial de Habilitación Urbana y Edificación (en adelante, el Reglamento Especial) como la norma técnica de aplicación obligatoria a nivel nacional que establece las disposiciones básicas para diseñar y ejecutar proyectos de habilitación urbana y/o de edificación para vivienda de interés social. Este decreto fue modificado, posteriormente, por el Decreto Supremo N°012-2019-VIVIENDA y por el Decreto Supremo N°002-2020-VIVIENDA.

Luego, la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML), aprobó la ordenanza N°2361-2021-MML, Ordenanza que regula la ejecución de proyecto de habilitación urbana y edificación para vivienda de interés social en la provincia de Lima.

La pertinencia de una opinión vinculante del MVCS radica en que

el segundo párrafo del artículo 1 de la mencionada Ordenanza, exceptúa del ámbito de su aplicación al Área de Tratamiento Normativo III, que está conformada por los distritos de San Isidro, Miraflores, La Molina, parte de Santiago de Surco, parte de San Borja, parte de Magdalena y parte de Surquillo; esto, a pesar que el Reglamento Especial de Habilitación urbana y Edificación no realiza, bajo ningún punto de vista, dicha exclusión, prohibición y/o limitación (Opinión vinculante del MVCS 2022, 10)

Es decir, es necesario dilucidar si la exclusión introducida por la ordenanza referida prima por sobre la regulación establecida en el Reglamento Especial. Al respecto, la opinión vinculante del MVCS sostiene que, por el principio de competencia, es el Reglamento Especial el que prima al 1) ser emitido por el órgano rector en política de vivienda (artículos 5 y 6 de la Ley N°30156) y 2) derivar de una norma de alcance nacional (artículo 36 de la Ley N°29090).

Esta conclusión, además, se apoya en la sentencia 868/2021 (N°00003-2020-PCC/TC), derivada del proceso competencial interpuesto por la Municipalidad de San Isidro contra el MVCS, en la que se declara infundada la pretensión de la municipalidad referida de declarar nulas las disposiciones sobre parámetros urbanísticos y edificatorios para vivienda de interés social incluidas en los artículos 9.2, 10.3, 10.4 y 10.6 del Reglamento Especial.

Las argumentos principales para declarar infundada la demanda fueron los siguientes: 1) que las normas aprobadas mediante el Reglamento Especial cumplen con la finalidad y los medios del objetivo de la política pública trazada, es decir, con la reducción del déficit habitacional y la provisión de vivienda de interés social, para lo cual se flexibilizan ciertos parámetros a fin de reducir costos y maximizar espacios (argumentos 13 al 17 del voto singular de la magistrada Ledesma Narváez y 15 al 19 del voto singular del magistrado Miranda Canales); 2) que la definición del Estado peruano como uno unitario y descentralizado, implica que los gobiernos locales ejercen sus competencia en el marco de las políticas nacionales. En este caso, de lo dispuesto por el MVCS en materia de parámetros urbanísticos y edificatorios para la construcción de vivienda de interés social (argumentos 1 al 3 del voto singular del magistrado Espinosa-Saldaña Barrera).

A dicho argumento, es pertinente agregar aquel referido a las obligaciones derivadas del reconocimiento del derecho a la vivienda adecuada como un derecho fundamental. La adhesión, por parte del Estado peruano (incluida la MML), a los estándares establecidos por los tratados internacionales, exige que este satisfaga las condiciones mínimas exigibles para considerar que una vivienda es adecuada. Para el caso que nos convoca, la condición relevante es la del lugar, pues la producción de vivienda a bajo costo no puede implicar el sacrificio de las condiciones de habitabilidad externa o la segregación urbana de la población objetivo.

La adhesión a este criterio, sin excepción, en todos los gobiernos locales, se plasma en la redacción del artículo 83 de la Ley DUS que, como señalamos anteriormente, establece la obligación de los gobiernos locales (provinciales y distritales) de incluir una estrategia para la provisión de vivienda de interés social en los planes de desarrollo urbano de sus jurisdicciones.

Por lo dicho, en caso un promotor inmobiliario presente ante la municipalidad correspondiente su expediente de aprobación de la licencia de edificación de un proyecto de vivienda de interés social en el ámbito del Área de Tratamiento Normativo III, esta debe ser aprobada conforme a los parámetros establecidos en el Reglamento Especial. Sin embargo, dado que la ordenanza N°2361-2021-MML no ha sido derogada, podría darse el caso de que alguna municipalidad pretenda desacatar lo regulado por el MVCS en el Reglamento Especial alegando la vigencia de la ordenanza referida. Ante ello, se recomienda, a los actores involucrados y preocupados por el desarrollo urbano y la provisión de vivienda en la ciudad de Lima, iniciar un proceso de inconstitucionalidad contra la ordenanza N°2361-2021-MML.

Es importante señalar que, conforme al artículo 203, son actores legitimados para interponer proceso de inconstitucionalidad los siguientes: el Presidente de la República; el Fiscal de la Nación; el Defensor del Pueblo; veinticinco por ciento (25%) del número legal de congresistas; cinco mil ciudadanos con firmas comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones o el uno por ciento (1%) de los ciudadanos del respectivo ámbito territorial, si se trata de una ordenanza municipal; siempre que este porcentaje no exceda del número de firmas anteriormente señalado; los presidentes de Región con acuerdo del Consejo de Coordinación Regional, o los alcaldes provinciales con acuerdo de su Concejo, en materias de su competencia; y los colegios profesionales, en materias de su especialidad.

Finalmente, y conforme al artículo 99 del Nuevo Código Procesal Constitucional, el plazo de prescripción para interponer una demanda de inconstitucionalidad es de 6 años.

A modo de conclusión

La preeminencia del Reglamento Especial sobre la ordenanza N°2361-2021-MML no solo encuentra cobertura en el principio de competencia derivado de la definición del Estado peruano como uno unitario, sino en el rango constitucional del derecho a la vivienda y en la adhesión del Perú a los estándares internacionales para su satisfacción. Estos estándares exigen que los lugares dónde se produzca vivienda, en especial, dirigida a cubrir las necesidades de la población en desventaja, cuenten con una ubicación que permita su acceso a oportunidades de trabajo, educación, recreación, entre otros; así como el acceso a servicios públicos y equipamientos adecuados.

La exclusión del Área de Tratamiento Normativo III, la que incluye a los distritos más seguros y servidos de Lima Metropolitana, contradice no solo este mandato internacional, sino la propia normativa interna establecida mediante la Ley DUS.

El actual déficit habitacional exige de soluciones que permitan tanto el acceso a una vivienda adecuada como el uso sostenible y eficiente del suelo, lo que no es compatible con una política de exclusión del suelo mejor servido de la ciudad para fines de vivienda de interés social.

Bibliografía

ADI, ASEI, CAPECO (2021). Vivienda Digna para Todos. Una agenda de políticas 2021-2026.

ONU (1948). Declaración Universal de Derechos Humanos.

Decreto Supremo N°012-2021-VIVIENDA, Política Nacional de Vivienda y Urbanismo, con horizonte temporal al 2030.

Ley N°31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible.

Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento. Informe técnico Legal N°034-2022-VIVIENDA/VMVU-DGPRVU-DV-EMJ-JLFH.

ONU (1966). Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales.

Poder Ejecutivo del Perú (2020) Proyecto de Ley N°7660/2020-PE, exposición de motivos de la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible.

Tribunal Constitucional. Sentencia N°00025-2005-PI/TC y N°00026-2005-PI/TC.

Tribunal Constitucional. Sentencia 868/2021.

 

* Artículo escrito en base al proyecto de tesis sobre el contenido constitucionalmente protegido del derecho a la vivienda de Marité Bustamante.

[1] En febrero de 2021, se aprobó, en primera votación, una ley de reforma constitucional para incorporar el acceso a una vivienda digna como derecho fundamental. Sin embargo, al tratarse de un reforma constitucional, se requiere de una segunda votación para concluir su proceso de incorporación a la norma fundamental. Ver: https://gestion.pe/peru/congreso-aprobo-reforma-constitucional-que-incorpora-el-acceso-a-la-vivienda-digna-como-derecho-fundamental-noticia/#:~:text=Art%C3%ADculo%207%2DB.,y%20descentralizado%20de%20este%20derecho.

[2] Tribunal Constitucional. Sentencia N°00025-2005-PI/TC y N°00026-2005-PI/TC (acumulados), fundamentos jurídicos 25 al 34.