En el 2011, la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML) peatonalizó el eje Ica – Ucayali, que une dos arterias principales (Av. Tacna y Av. Abancay) en los bordes del Damero de Pizarro. Aunque los impactos más evidentes fueron el incremento del tránsito peatonal y el cambio de giro de los negocios (nuevos restaurantes, cafés y espacios culturales), hubo un impacto aún más relevante, pero invisible: un incremento del valor del suelo entre 105% y 147% según el uso[1].
Precio promedio del Valor de Transferencia por metro cuadrado en Jr. Ica y Jr. Ucayali según
Clase de Uso, 2011-2013
A este incremento en el valor del suelo producido por una intervención pública (peatonalización mediante inversión pública) se le denominada plusvalía urbana. Concepto que, más genéricamente, hace referencia “al incremento del valor del suelo […] que ha sido generado por acciones ajenas al propietario, tales como inversiones públicas en infraestructura o cambios administrativos en las normas y regulaciones sobre el uso del suelo” (Smolka, 2013:2), es decir, conversión de tierra rural a urbana, regulación de la zonificación o, incluso, ventas de derechos de desarrollo o construcción.
Dado que este incremento es ajeno a la acción del propietario y es producido por una intervención pública, muchos países a nivel global (Inglaterra, EE.UU, España, Japón, Indica, entre otros) y regional (Brasil, Colombia, Argentina, entre otros) han instaurado en sus legislaciones el concepto de recuperación de plusvalías urbanas o participación en el incremento del valor del suelo que “se entiende como el proceso mediante el cual parte de los incrementos atribuidos a los esfuerzos del gobierno o de la comunidad son movilizados, ya sea gracias a su transformación en ingresos públicos como impuestos, tasas, contribuciones de mejores y otros medios fiscales, o mediante la provisión de mejoras en sitio que benefician a la comunidad” (Smolka 2013:9).
En el Perú, uno de los instrumentos de recuperación de plusvalías más antiguo es la contribución por mejoras. Su regulación data de 1981, cuando el gobierno de Fernando Belaúnde aprobó el Decreto Legislativo N°184 que, a la letra, señalaba lo siguiente:
Hecho Imponible
Artículo 1°.- El mayor valor que adquieren los predios ubicados dentro de una zona de beneficio por la construcción de obras públicas estará afecto a la contribución por mejoras (el resaltado es nuestro).
Además, la Ley de Tributación Municipal aprobada por Decreto Legislativo N°776 de 1993 también la regula, aunque con el nombre de Contribución Especial de Obras Públicas y señala que, para su cobro:
Artículo 63°.- En la determinación de la contribución especial por obras públicas, las Municipalidades calcularán el monto teniendo en consideración el mayor valor que adquiera la propiedad beneficiada por efecto de la obra municipal (el resaltado es nuestro).
Y, más recientemente, la MML, aprobó la Ordenanza 1790-2014 que establece las normas procesales para la recaudación, fiscalización y administración de la contribución especial de obras públicas en la provincia de Lima y que define como hecho imponible:
5°.- Hecho imponible
El mayor valor que adquieren los predios ubicados dentro de la Zona de Beneficio por la ejecución de Obras Municipales está afecto a la Contribución Especial de Obras Públicas (el resaltado es nuestro).
Sin, embargo, cabe precisar que, a pesar de su larga data, este instrumento ha sido poco aplicado.
Por otro lado, y en el marco de la aprobación de la Ley N°31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible (en adelante, Ley DUS), se han aprobado distintos instrumentos de financiamiento urbano que son definidos como:
Artículo 52°.- Son instrumentos destinados a financiar el desarrollo urbano sostenible de las ciudades y centros poblados, con parte o la totalidad del mayor valor comercial del suelo que resulte de las actuaciones e intervenciones hechas total o parcialmente por el Estado (el resaltado es nuestro).
Los instrumentos de financiamiento urbano definidos por la Ley DUS son los siguientes:
NOMBRE DEL INSTRUMENTO | DEFINICIÓN |
Instrumentos para el aprovechamiento del incremento del valor del suelo | Artículo 54. Participación en el incremento del valor del suelo
54.1. Para efectos de la presente Ley, se entiende por incremento del valor del suelo al valor comercial adicional que se origina por las externalidades positivas directas o indirectas que generan proyectos, obras de habilitación urbana, renovación o regeneración urbana, inversión pública en infraestructura, ampliación de redes de servicios públicos y vías ejecutadas por el Estado. La participación en el incremento del valor del suelo se producirá cuando se verifique alguno de los hechos generadores establecidos en el artículo 55 de la presente Ley. 54.2. La participación en el incremento del valor del suelo urbano permite a la Municipalidad Provincial obtener, luego de una evaluación técnica, un porcentaje del incremento de este valor a efectos de ser aplicado a los fines de utilidad pública que se establecen en la presente Ley. 54.3. La participación en el incremento del valor del suelo se sustenta en la obligación derivada del principio de exclusión del enriquecimiento sin causa producidos por los hechos generadores indicados en el artículo 55 de la presente Ley. 54.4. El procedimiento, incluyendo las formas de recaudación y de pago se establecen en el Reglamento de la presente Ley. |
Derechos adicionales de Edificación Transferibles | 62.1. Es el instrumento de financiamiento urbano que consiste en el traslado del derecho adicional de edificación del sobresuelo de un predio urbano ubicado en una zona generadora, a otro predio urbano ubicado en una zona receptora, el cual puede ser propio o de terceros, sin pérdida del derecho de propiedad del suelo y subsuelo urbano donde se asienta el predio emisor de los Derechos Adicionales de Edificación Transferibles.
62.2. El Gobierno Local correspondiente podrá emitir Certificados de Derechos Adicionales de Edificación Transferibles – CDAET, mediante los cuales se reconoce el derecho de la/el propietaria/o a una mayor edificabilidad. Este certificado es transferible entre personas naturales o jurídicas, a título oneroso o gratuito. La transferencia efectuada debe constar en el dorso. |
Bonificaciones por Finalidades de Interés Público | Artículo 64. Definición
Los Gobiernos locales, a través de ordenanzas, podrán establecer bonificaciones en edificabilidad o áreas techadas o densidad en los proyectos de habilitaciones urbanas y edificaciones que promuevan el desarrollo urbano sostenible, tales como: a. Creación de viviendas de interés social. b. Incremento de espacios públicos, pudiendo otorgarse una mayor edificabilidad en caso el/la desarrollador/a inmobiliario destine una mayor área como retiro o lo aporte como espacio público. c. Construcción de infraestructura que fomente el uso de movilidad sostenible. d. Acumulación de lotes urbanos para proyectos de densificación. e. Construcción de infraestructura que constituya o proporcione servicios de cuidado. f. Otras finalidades de interés social establecidos por los Gobiernos locales en los Planes de Desarrollo Metropolitano o Planes de Desarrollo Urbano. |
Compensación de Potencial Edificatorio | Artículo 65. Definición
La Compensación de Potencial Edificatorio es el instrumento que permite compensar a las y los desarrolladores de aquellos proyectos de edificación que, de manera voluntaria, destinen un porcentaje de área libre en el predio. Las y los desarrolladores podrán recuperar como compensación una mayor edificabilidad, siempre y cuando destinen dichas áreas libres como Espacios Privados de Acceso Público (EPAP) con las condiciones y características detalladas en el artículo 66 de la presente Ley. |
Tributos | Artículo 67. Mecanismos tributarios para el financiamiento urbano
67.1. La contribución es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales, cuyo costo es cubierto total o parcialmente con el cobro de este tributo por los Gobiernos locales a las y los propietarias/os de predios dentro de la jurisdicción en que se llevaron a cabo las mencionadas obras o actividades. 67.2. Los proyectos de inversión que se encuentren incluidos en el Programa de Inversiones de los Planes para el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano pueden ser financiados a través de una Contribución Especial de Obra Pública, la cual se rige por la legislación de la materia. |
Es importante señalar que, para resguardar los ingresos que se generen de esta participación en el incremento del valor del suelo, la ley ha establecido la constitución de fideicomisos a nivel de los gobiernos provinciales y ha determinado taxativamente el destino de dichos recursos: “financiamiento de obras para la provisión de agua y saneamiento, construcción y mantenimiento de equipamiento urbano y comunitario, creación y mantenimiento de espacios públicos y áreas verdes, fomento de programas y proyectos de vivienda de interés social, y protección y promoción de patrimonio cultural, natural y paisajístico” (artículo 59.1), incluyendo la adquisición de “los terrenos que sean necesarios para destinarlos a los conceptos antes señalados” (artículo 59.2).
El aseguramiento de estos recursos, por tanto, contribuye también a la industria inmobiliaria y constructora, pues permite que el Estado puede ir más rápido en los proceso de provisión de servicios básicos, pueda inyectar mayor presupuesto a los programas de subsidios a la vivienda de interés social y pueda generar mejores condiciones de habitabilidad en las ciudades.
Finalmente, el proceso de reglamentación en curso, debe precisar los criterios que, de manera uniforme, deben ser aplicados por las municipalidades para la recuperación de las plusvalías, a fin de garantizar la seguridad jurídica y el trato igualitario.
Bibliografía
- Smolka, Martim (2013). Implementación de la recuperación de plusvalías en América Latina. Cambrige: Lincoln Institute of Land Policy
[1] Cabe precisar que el incremento en el valor del suelo no solo se debe a esta única obra, sino que, además, se debe considerar el impacto del Metropolitano, el Tren Eléctrico y otras obras de la MML.